——京山市構建行政執法協調監督工作體系透視

2022年11月，省優化營商環境領導小組發文通報表彰全省年度優化營商環境改革先行區，武漢漢陽區、襄陽襄城區、荊門京山市等7縣市區因構建行政執法協調監督體系受到表彰，其中6地為年初省定試點單位，唯有京山為試點之外“加塞”趕超。

積極探索  破難攻堅

法治是最好的營商環境。為規范行政行為、提升執法水平，讓人民群眾和市場主體在每一個執法行為中都能看到風清氣正，從每一項執法決定中都能感受到公平正義，京山市委市政府積極探索，破難攻堅，全力構建與新發展理念高度匹配的行政執法協調監督體系。

注重頂層設計，強化組織領導，破力不從心之難。新一輪機構改革后，在一些地方，行政執法工作及體系建設暴露出的瑕疵和缺憾，屢遭詬病。若任其蔓延滋長,必將成為優化營商環境的絆腳石、法治政府建設的攔路虎。

高位謀劃推進。京山市借鑒山東日照、廣東深圳及江蘇、浙江等地經驗和做法，與先進地區對標對表，2022年先后5次召開市委常委會、市政府常務會，專題研究依法治市、法治政府建設、優化法治營商環境及相關工作，從賦權賦能、設立專門工作機構、完善制度機制等方面進行頂層設計，出臺《京山市建設行政執法協調監督體系工作實施方案》，細化目標、責任和任務清單，明確京山市司法局牽頭構建行政執法協調監督體系，研究出臺12件制度性文件，從制度層面解決“怎么建，誰來干”等系列問題。

強化組織領導。成立由市政府分管領導、市委紀監委、市委政法委主要負責同志擔任組長、副組長的“京山市建設行政執法協調監督體系領導小組”，組建工作專班，落實工作經費。京山市委書記張勇、市長何洪濤多次分別進行專題調度，對疑難爭議項目、行動遲緩部門點對點指派、督辦。對于重點任務，倒排工期，責任到人，“日匯總，周碰頭”，實行掛圖作戰，壓茬推進。

科學考核倒逼。發揮考核指揮棒作用。根據職能性質對鄉鎮街道和市直行政執法單位實行分層、分類考核，提高案卷評查、重點領域執法檢查、法治督察、案件線索移送等常態抽查檢查督查在行政執法和行政執法監督考核工作中的權重，并將考核情況納入黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人清單和年度法治政府建設績效考核的重要內容，推動行政執法監督工作以上率下、功在平時，夯實行政執法協調監督工作體系建設工作基礎。

注重部門聯動，強化統籌協調，破各自為政之壁。推進行政執法協調監督體系建設，目的在于信息資源共享、執法質效互補、社會效益經濟效益雙贏。

部門之間無縫銜接。京山市投入2400多萬元，改建近11000平米的新政務服務中心，全市35個部門1042項行政審批事項集中進入，采取“前臺統一受理、后臺分類審批、綜窗統一出件”模式，讓企業和群眾“只進一扇門，辦成所有事”，實現“一網通”“一次辦”。為防止行政審批與部門監管“兩張皮”，審批部門對已審批的事項實行一事一函推送相關監管部門，確保審批前有效溝通，審批后無縫銜接，通過審管分離，實現審批廉潔高效。

執法監督互促共進。京山市司法局靶向施策，先后牽頭起草全市行政規范性文件管理、包容審慎監管執法、行政執法機關實施行政處罰（檢查）程序規范等系列制度性文件，建立、標明行政執法規范和邊界。程序正當是當代行政法的基本原則，遵守法定程序是行政行為合法的重要評定標準。針對綜合行政執法改革后，部分單位執法文書格式使用不規范的問題，制定行政執法文書和行政執法監督文書范本，為街道等基層執法提供了規范化指引和制度保障。系統收集行政執法及行政執法“三項制度”文件政策、典型案例，編撰《京山市行政執法協調監督體系建設資料匯編》，為各執法單位提供工作指引。加強行政執法爭議協調，有效化解市商務局與市市場監督管理局商業預付卡監管職責執法爭議、生態環境京山分局與市城管執法局餐飲服務業油煙污染執法爭議。常態化組織開展案卷評查、重點領域執法檢查、法治督察，深化問題查處，2022年先后制發工作提示函25分，辦理行政執法監督案件28件，下達行政執法監督意見書21份、行政執法監督建議書6份、行政執法監督決定書1份，撤銷行政處罰案件7起。清理行政規范性文件，廢止或宣布失效行政規范性文件91件。

監督處罰同頻共振。出臺《京山市關于司法行政機關向紀委監察檢察機關移送在行政執法監督工作中發現問題線索的實施辦法》，探索建立司法行政機關與紀委監察檢察機關執法協作配合機制，對問題線索誰來移送、移送什么、怎樣移送、誰來接收、怎么接收、由誰查辦等問題進行規范。健全“兩法銜接”，完善案件咨詢、辦案情況通報、日常信息交換等聯動機制，增強行政執法監督威懾力，提升執法滿意度。2022年元至11月，京山市司法局已向紀委監察機關移送在行政執法監督工作中發現的問題線索7條，聯合檢察機關辦理行政監督案件11起，公益訴訟3件。

注重隊伍建設，強化業務提升，破良莠不齊之困。政治路線確定之后,干部就是決定的因素。構建行政執法協調監督體系，隊伍建設是關鍵。

壯大行政執法隊伍。積極開展行政執法主體資格清理，將6個不具有行政執法主體的部門移出隊伍，分類確立76個行政執法主體并向社會公示；編制行政執法人員目錄清單，對行政執法隊伍進行“體檢”、清理、公示。京山市司法局與京山市委編辦聯合對全市行政執法單位法制機構及其工作人員進行全面摸底，通過增設機構、充實人員、賦權賦能，確保執法單位法制機構應設盡設、法制機構齊裝滿員，確保法制機構人員始終在執法人員總數的5%以上。組織全市行政執法證換證考試，為考試合格的1288名執法人員換發證件，確保執法人員全員執證上崗。

實現監督隊伍多元化。2022年先后3次對全市85名從事行政執法監督的人員開展法律法規普訓和行政處罰法專題培訓，全面提升行政執法監督人員業務素質。面向“兩代表一委員”、律師、法律服務工作者、老干部、市場主體代表等群體廣發“英雄帖”，通過公示公告、精挑細選，聘請30名行政執法監督員，并頒發聘書、專題培訓，提高社會知曉度和影響力。在市政府門戶網站和“今日京山”新聞網開辟“京山市行政執法協調監督體系建設工作專欄”，印制行政執法監督專項宣傳產品，普發行政執法監督線索征集短信，打造覆蓋全域、全員參與，專業為主、義務為輔的京山行政執法監督隊伍網絡。

建立部門行政行為把關隊伍。針對少數部門法律顧問形同虛設，以事前防范和事中控制法律風險為主、事后法律補救為輔的工作機制不完善的實際，制定出臺《京山市政府法律顧問工作規定》，明確要求市政府及其工作部門、鎮政府、街道辦事處在重大行政決策、重要行政行為論證階段，政府法律顧問要提前參與，約束各相關部門依法行政、規范執法，將“把關窗口”前置。京山市司法局作為行業主管部門，在堅持律師行業黨建引領、規范法律顧問工作的同時，對各行政執法單位聘請法律顧問情況、法律顧問履職情況進行督察，對行政執法監督中發現問題線索進行倒查，建立法律顧問“紅黑檔案”，確保法律顧問真履職、勤把關。

實施素質能力提升工程。制定出臺《京山市行政執法人員素質能力提升工作方案》，實施行政執法隊伍“素質能力提升工程”，構建行政執法隊伍教育培訓長效機制，全市2022年報名參加法律執業資格考試達到36人，較去年增加61%。由市委依法治市辦、各相關部門組織的以行政執法和行政執法監督為主要內容的培訓23場近2000人次，全面提升行政執法人員及監督人員的業務素質。

打造亮點  彰顯特色

堅持問題導向，強化靶向施策，大膽探索破局。京山市在構建行政執法協調監督體系過程中，一步一個腳印補短板、強弱項，一批特色亮點項目逐步顯現。

實現層級監督，補齊行政執法監督主體缺位短板。行政執法監督屬于層級監督。根據相關規定，縣級以上人民政府法制工作機構是本級人民政府行政執法監督檢查的工作機關，負責本級人民政府的法制審核、行政執法監督、行政執法爭議協調等工作，承擔行政執法主體資格審查和行政執法人員證件管理等工作。2019年機構改革后，原京山市政府法制辦公室的職能整合到市司法局。但自上而下編制部門“三定方案”僅將司法行政部門定位為本級政府工作部門，沒有明確其政府法制工作機構的主體資格，導致司法行政機關履行本級政府法制工作機構理應承擔的層級監督職責時，遭受質疑。京山市委、市政府積極探索，主動破除困局，2022年3月中旬，率先在全省刻制、啟用縣市級的“京山市人民政府行政執法監督專用章”，授權京山市司法局在相關文書中使用。隨后，針對機構改革后政府法制機構定位模糊問題，重申市司法局政府法制機構職能定位，并成立“京山市行政執法監督局”，解決政府法制工作機構“師出無名”的問題。

搭建政務平臺，完善便民利企無縫銜接服務機制。在新改建政務服務中心搭建覆蓋面廣、功能完善的京山市政務服務平臺，實現政務信息線上線下規范公示。全市35個部門分別委派授權首席代表，負責管理和協調本部門全部審批事項。通過前臺統一受理、后臺分類審批、綜窗統一出件，確保企業和群眾“只進一扇門，辦成所有事”。為防止審批事項從原單位劃轉后，審批部門無法及時掌握原主管部門的新規新要求，在重大事項審批時，審批部門第一時間提前征求部門意見，對已審批事項實行一事一函告相關監管部門，有效規避審管脫節現象，確保審批前有效溝通、審批后無縫銜接。

堅持黨建引領，發揮律師隊伍在行政執法監督體系建設中智囊團作用。高度專業化的政府法律顧問，在重大行政決策、重要行政行為、規范性文件制定、涉政府或者其工作部門的訴訟、仲裁案件處理等行政執法行為全鏈條、全過程均能發揮重大作用。京山市制定出臺《京山市政府法律顧問工作規定》，加強以律師隊伍為主體的政府法律顧問管理，強化執業行為監管。堅持黨建引領，為4個律所派駐專職黨建指導員，指導律師隊伍政治理論學習，深化思想動態分析，化解意識形態風險隱患，建設政治素質過硬、專業技能精湛的律師法律顧問團隊，引導律師隊伍積極主動參與各類行政執法活動，為行政執法部門當好智囊團、警報器、滅火員。2022年元至11月，京山市法律顧問把關重大項目、重大合同37件，參與行政執法案件評查49件，行政執法爭議協調3件，行政執法監督效能大幅提升。

建立聯動機制，提高行政執法監督威懾合力。加強行政執法部門與公檢法司機關合作，堅決做到案件當立則立，該移則移，杜絕以罰代刑。2022年元至11月，京山市7家行政執法部門先后向公檢法司機關移送案件線索31件，最終立案13件，著力解決群眾熱切關心的食藥安全、環境民生問題，有力保障行政執法活動的正確性、規范性。構建行政執法監督與紀檢監察監督協作機制，合力促進依法行政。加強行政執法監督部門與巡查督查機構合作，發揮巡視利劍作用，將行政執法監督工作納入全市巡察工作的重要內容，常態化開展督查巡查，及時發現問題線索，并按程序進行移送。

探索完善  拋磚引玉

對照黨的二十大“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”新要求，對照人民群眾對法治建設新期盼，透視京山市構建行政執法協調監督體系探索和實踐，許多做法值得進一步探索完善、參考借鑒。

探索完善以人民政府名義開展行政執法監督工作機制，增強監督權威。目前，自上而下逐級建立行政執法監督局尚不具備條件。類似京山市，明確市司法局作為市人民政府法制工作機構開展行政執法監督工作，成立市行政執法監督局，刻制、啟用市人民政府行政執法監督專用章。明確市本級行政執法監督通知書、行政執法監督建議書、行政執法監督意見書以京山市行政執法監督局名義制發；行政執法監督決定書以京山市人民政府名義制發；相關法律文書全部加蓋“京山市人民政府行政執法監督專用章”，進一步規范行政執法監督行為，提升行政執法監督工作地位。

探索規范個案監督，打造行政執法監督工作閉環。京山市制定《京山市行政執法監督實施辦法》《京山市行政執法監督流程圖》等，從制度機制、工作流程、文書范本等全方位規范行政執法監督的做法，確保每一件行政執法監督案件主體適格、事實清楚、證據確實充分，經得起法律和事實檢驗。同時，將個案監督情況列入市委法治建設考核事項，作為年度績效考核的重要內容，使個案監督工作從啟動、實施、到成果運用，形成閉環。

探索完善行政執法爭議協調機制，根治“九龍治水”頑疾。在處理多頭執法、重復執法、執法缺位問題時，京山市司法局積極履行《湖北省行政執法爭議協調辦法》所賦予的協調監督職責開展執法爭議協調。爭議協調事項涉及行政執法職責劃分的，征求機構編制部門意見后，以政府法制工作機構名義制發行政執法爭議協調意見書；情節復雜或者存在重大分歧難以確定協調意見的，邀請政府法律顧問以及專家學者論證后，以市政府名義制發行政執法爭議協調決定書，從而有效化解行政執法“九龍治水”問題。

探索規范行政執法和行政執法監督文書，逐步建立執法和執法監督文書范本。針對行政執法案卷評查過程中發現的執法文書良莠不齊問題，京山市司法局探索制定行政執法文書范本，供相關單位在行政檢查、行政處罰、行政強制中參考、引用。2022年，京山市司法局針對行政執法監督工作的現實需要，制定行政執法監督文書范本，推進全市行政執法規范化進程。在此基礎上，整合上級文件要求、相關制度、典型案例，編印、贈發《京山市行政執法協調監督體系建設資料匯編》，為提升行政執法和行政執法監督人員業務能力，規范行政執法和行政執法監督行為提供制度方面的指引。

（嚴澤波 張孝杰 陳金枝 任新平）